15 de outubro de 2025.
A PEC 18/2025 foi apresentada pelo Poder Executivo em 24 de abril de 2025 e encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados. Sua ementa estabelece que a proposta “altera os art. 21, art. 22, art. 23, art. 24 e art. 144 da Constituição, para dispor sobre competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios relativas à segurança pública”.
A PEC está sendo analisada por comissão especial e já foi objeto de diversas audiências públicas, que discutiram temas como integração das forças policiais, combate ao crime organizado, sistema penitenciário e garantias do processo penal. No entanto, a questão do ciclo completo de polícia não foi adequadamente contemplada na proposta.
PREJUÍZOS PARA AS POLÍCIAS MILITARES NA PEC 18/202
Omissão Quanto ao Ciclo Completo de Polícia:
O primeiro e mais grave prejuízo para as Polícias Militares na PEC 18/2025 é a completa omissão quanto à implementação do ciclo completo de polícia. Embora a proposta altere substancialmente o artigo 144 da Constituição Federal, que trata da organização da segurança pública, ela não menciona nem propõe a autorização para que as Polícias Militares exerçam funções de polícia judiciária.
A própria Exposição de Motivos da PEC reconhece que “os Estados da Federação e o Distrito Federal atuam na área de segurança pública por meio de duas forças policiais distintas: polícia judiciária e polícia ostensiva”, caracterizando este modelo como “efetivo”.
No entanto, esta afirmação contrasta frontalmente com a realidade operacional e com o consenso acadêmico e técnico sobre o tema.
Conforme aponta o especialista Luís Flávio Sapori, do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, “a dualidade polícia ostensiva/polícia investigativa tornou-se foco crônico de ineficiência na atuação do Estado na provisão da segurança pública no Brasil” [1]. Esta fragmentação gera conflitos crônicos na definição de competências, desarticulação da ação operacional e falta de integração entre as polícias.
O Brasil é, praticamente, o único país do mundo que mantém este sistema fragmentado [2].
Como prejuízo identificado tem-se a Manutenção de um modelo fragmentado que impede as Polícias Militares de realizarem investigações criminais, mesmo quando são as primeiras a chegar ao local do crime e possuem informações valiosas sobre autoria e materialidade delitiva. Esta limitação resulta em descontinuidade investigativa, perda de informações cruciais e baixos índices de elucidação de crimes.
Ampliação das Competências das Guardas Municipais:
A PEC 18/2025, em seu § 8º-B, estabelece que “às guardas municipais será admitido o exercício de ações de segurança urbana, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as competências dos demais órgãos a que se refere o caput, especialmente as de polícia judiciária”.
Esta disposição representa uma intervençao direta na competência tradicional das Polícias Militares, que historicamente exercem o policiamento ostensivo e preventivo nos Estados.
A PEC autoriza que os mais de 5.500 municípios brasileiros criem guardas municipais com atribuições de policiamento ostensivo.
Fortalecimento Desproporcional das Forças Federais:
A PEC 18/2025 dedica atenção especial ao fortalecimento das forças policiais federais, especialmente por meio da criação da Polícia Viária Federal (transformação da Polícia Rodoviária Federal) com competências ampliadas. O § 2º estabelece que esta polícia se destina “ao patrulhamento ostensivo das rodovias, ferrovias e hidrovias federais”, enquanto o § 2º-A autoriza seu emprego para “prestar auxílio às forças de segurança pública estaduais ou distritais, quando requerido por seus Governadores”.
Além disso, o § 2º-B assegura à Polícia Viária Federal “a atividade de inteligência que lhe é própria”, reconhecendo constitucionalmente esta competência. A PEC também dedica o artigo 2º integralmente à transformação dos cargos da Polícia Rodoviária Federal em Polícia Viária Federal, garantindo que o quadro será preenchido “sem prejuízo dos vencimentos e das vantagens da carreira, inclusive daqueles assegurados aos aposentados”.
Enquanto as forças federais recebem ampliação de competências, reconhecimento constitucional de atividades de inteligência e garantias de valorização profissional, as Polícias Militares permanecem limitadas ao policiamento ostensivo, sem a possibilidade constitucional de realizar investigações criminais e sem qualquer dispositivo na PEC que trate de valorização profissional, investimento em equipamentos, formação ou reestruturação de suas carreiras.
Prejuízo identificado: Assimetria de competências entre forças federais e estaduais, com as Polícias Militares permanecendo em posição de inferioridade operacional, dependendo sempre da Polícia Civil para dar continuidade às ocorrências que atendem. Esta situação é agravada pela omissão da PEC quanto à modernização e valorização das Polícias Militares, que são as maiores forças de segurança pública do país.
Ausência de Previsão para Atividade de Inteligência das Polícias Militares:
Conforme mencionado, o § 2º-B da PEC assegura à Polícia Viária Federal “a atividade de inteligência que lhe é própria”, reconhecendo constitucionalmente essa competência. No entanto, a PEC não faz menção à atividade de inteligência das Polícias Militares, embora estas já desenvolvam essa função na prática e possuam setores especializados de inteligência em todos os Estados.
A atividade de inteligência é essencial para o policiamento preventivo e para o combate ao crime organizado. As Polícias Militares, por estarem presentes de forma capilar em todo o território estadual e manterem contato direto e cotidiano com a população, são fontes privilegiadas de informações estratégicas para a segurança pública. A falta de amparo constitucional expresso para esta atividade gera insegurança jurídica e dificulta a integração com outros órgãos de inteligência.
Nesse sentido identifica-se na emenda a constituiçao a falta de amparo constitucional expresso para as atividades de inteligência das Polícias Militares, que são essenciais para o policiamento preventivo e o combate ao crime organizado, enquanto a Polícia Viária Federal recebe este reconhecimento.
Subordinação a Sistema Único Sem Garantias de Autonomia Operacional:
O § 7º da PEC estabelece que “lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos integrantes do sistema único de segurança pública e defesa social, que atuarão de forma integrada e coordenada, em conformidade com as diretrizes da política nacional de que trata o art. 21, caput, inciso XXVII”.
Embora a Exposição de Motivos afirme que “permanecem as competências comum e concorrente e a subordinação das polícias militares, civis e penais e dos corpos de bombeiros militares aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal”, a criação de um sistema único coordenado pela União, com competência privativa para estabelecer “normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário” (art. 22, XXXI).
As decisões operacionais das Polícias Militares podem ficar subordinadas a diretrizes federais que não consideram especificidades locais, reduzindo a capacidade de resposta rápida e adaptada às realidades de cada Estado.
Bem como a necessidade de conformidade com normas gerais federais pode limitar inovações e adaptações estaduais, engessando a gestão das Polícias Militares.
O Fundo Nacional de Segurança Pública (§ 11) pode condicionar repasses a adesão a programas federais, reduzindo a autonomia estadual e criando uma relação de dependência que compromete a federação.
Risco de perda de autonomia operacional e administrativa das Polícias Militares estaduais, com subordinação a diretrizes federais que podem não considerar especificidades locais e reduzir a capacidade de inovação e adaptação dos Estados.
Corregedorias Autônomas Sem Respeito à Hierarquia Militar:
O § 13 da PEC estabelece que “as corregedorias a que se refere o § 12 terão autonomia no exercício de suas competências”. Para as Polícias Militares, que são instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina (art. 42, CF), a imposição de corregedorias autônomas.
Gerando risco de enfraquecimento da hierarquia e disciplina militares, princípios fundamentais das Polícias Militares, por meio da imposição de corregedorias
autônomas que podem colidir com a estrutura de comando e gerar interferência externa indevida.
Ausência de Valorização Profissional e Investimento nas Polícias Militares:
Conforme já mencionado, a PEC dedica o artigo 2º integralmente à transformação dos cargos da Polícia Rodoviária Federal em Polícia Viária Federal, garantindo que o quadro será preenchido “sem prejuízo dos vencimentos e das vantagens da carreira, inclusive daqueles assegurados aos aposentados”.
Não há qualquer dispositivo na PEC que trate de valorização profissional, investimento em equipamentos, formação ou reestruturação das carreiras das Polícias Militares. Esta omissão é especialmente grave considerando que as Polícias Militares são as maiores forças de segurança pública do país, com mais de 400 mil policiais militares em todo o território nacional, responsáveis pela maior parte do policiamento ostensivo e preventivo.
A valorização profissional é essencial para atrair e reter talentos, motivar os profissionais e garantir a qualidade do serviço prestado à população. A ausência de qualquer menção a este tema na PEC demonstra uma falta de prioridade e reconhecimento do papel fundamental das Polícias Militares na segurança pública brasileira.
Sendo flagrante a omissão quanto à modernização e valorização das Polícias Militares, que são as maiores forças de segurança pública do país, enquanto a PEC dedica atenção especial à valorização da Polícia Viária Federal.
Manutenção do Modelo Fragmentado e Ineficiente:
A maior crítica à PEC 18/2025 é que ela consolida constitucionalmente um modelo de segurança pública reconhecidamente ineficiente: a separação entre polícia ostensiva (Polícia Militar) e polícia judiciária (Polícia Civil).
Estudos acadêmicos, experiências internacionais e a prática operacional brasileira demonstram que o ciclo completo de polícia (polícia que previne, reprime e investiga) é mais eficiente, econômico e eficaz no combate à criminalidade. Conforme aponta o Coronel Marlon Jorge Teza, presidente da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME), “as duas polícias são pela metade: a Polícia Civil termina o que não começou, e a Polícia Militar não termina o que começou. Se perguntar para qualquer policial do mundo, ele não vai entender como funciona isso no Brasil” [2].
A Polícia Militar atende a ocorrência, detém informações valiosas sobre o contexto, os suspeitos e as circunstâncias do crime, mas é obrigada a transferir o caso para a Polícia Civil, que iniciará a investigação sem ter presenciado os fatos. Neste processo, perde-se tempo precioso e informações cruciais.
Essa divisão de tarefas gera constantes conflitos de competência entre Polícias Militares e Civis, prejudicando a cooperação e a integração necessárias para o combate eficaz ao crime.
Ainda cabe ressaltar que o Estado mantém duas polícias fazendo trabalho que poderia ser feito por uma, gerando desperdício de recursos públicos.
O Brasil apresenta taxas alarmantes de impunidade. Dados do Instituto Sou da Paz indicam que apenas 36% a 39% dos homicídios são esclarecidos no país [3], enquanto nos Estados Unidos esta taxa é de 57,8%. Esta baixa taxa de resolução está diretamente ligada à ineficiência gerada pela fragmentação do ciclo policial.
Um bom exemplo é a questado de que Policiais militares que deveriam estar patrulhando as ruas ficam horas em delegacias aguardando procedimentos burocráticos relacionados a prisões em flagrante, deixando a população desassistida.
A perpetuação de um modelo fragmentado e ineficiente que gera descontinuidade investigativa, conflitos de atribuição, duplicidade de estruturas, baixos índices de elucidação de crimes e desperdício de recursos públicos.
FUNDAMENTOS PARA A INCLUSÃO DO CICLO COMPLETO DE POLÍCIA
Conceito de Ciclo Completo de Polícia:
O ciclo completo de polícia consiste na atribuição à mesma corporação policial das atividades repressivas de polícia judiciária e das atividades preventivas de polícia ostensiva. Na prática, isto significa que a organização policial, seja federal, estadual ou municipal, tem em sua estrutura dois departamentos distintos, com suas respectivas chefias, porém ambos subordinados hierarquicamente à mesma autoridade: um segmento fardado que realiza o patrulhamento ostensivo nas ruas e outro segmento constituído de investigadores incumbidos de coletar as evidências de materialidade e autoria dos crimes eventualmente registrados [1].
É importante destacar que não há um modelo ideal de polícia de ciclo completo a ser seguido. Existe enorme diversidade internacional dos sistemas policiais. Na França, por exemplo, são duas polícias nacionais, enquanto no Japão existe apenas uma polícia. Nos Estados Unidos, o sistema policial é municipalizado, mas existem as polícias de condados como também as polícias estaduais. Todas são de ciclo completo [1].
O Brasil Como Exceção Mundial:
Conforme aponta o Coronel Marlon Jorge Teza, “até alguns anos atrás, havia três países em que as polícias não tinham ciclo completo: Guiné-Bissau, Cabo Verde e Brasil. Atualmente é só o Brasil” [2]. Esta afirmação é corroborada por diversos estudos acadêmicos e pela experiência internacional.
O modelo brasileiro de separação entre polícia ostensiva e polícia investigativa foi fixado pela Ditadura Militar em 1969 e representa uma herança autoritária que não se adequa às democracias modernas. Nos Estados Democráticos de Direito mundo afora, prevalece o modelo de polícias de ciclo completo [1].
A discussão sobre a ausência do ciclo completo de polícias se arrasta no Congresso Nacional há mais de uma década, estando presente em diversas propostas legislativas que têm como objetivo acabar com a dualidade entre as polícias ostensivas e investigativas. A PEC 431/2014, do deputado Subtenente Gonzaga (PDT/MG), por exemplo, adiciona ao artigo 144 da Constituição Federal um parágrafo que autoriza “o ciclo completo de polícia na persecução penal, consistente no exercício da polícia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciária e de inteligência policial” [2].
Problemas do Modelo Atual:
O modelo fragmentado gera uma série de problemas operacionais graves:
Ineficiência na elucidação de crimes: Conforme aponta o Coronel Teza, “nesse processo de uma polícia levar para outra, e outra continuar o que não começou, perde-se muita coisa. O índice de apuração das infrações penais é reduzido por esse motivo, e quando o caso chega no Judiciário, ou prescreve, ou não tem provas suficientes para condenar quem tem que condenar porque muita coisa se perdeu” [2].
Desperdício de recursos: Ao efetuarem prisões em flagrante, as Polícias Militares conduzem os indivíduos à presença de um delegado em uma delegacia de Polícia Civil. Constitucionalmente, a Polícia Militar é impedida de dar sequência ao caso que deu início, o que prejudica a elucidação de casos. Além disso, ao conduzir os detidos às delegacias e aguardar a conclusão dos trâmites burocráticos, os policiais militares ficam fora de circulação ‒ em alguns casos por períodos prolongados ‒, prejudicando as atividades de patrulhamento [2].
Baixas taxas de elucidação: O Brasil apresenta índices alarmantes de impunidade. Dados do Instituto Sou da Paz indicam que apenas 36% a 39% dos homicídios são esclarecidos no país [3]. No Rio de Janeiro, apenas 1 em cada 4 assassinatos é esclarecido (25%), enquanto no Distrito Federal, que possui um sistema mais integrado, o índice de esclarecimento de homicídios chega a 96% [4].
Possiveis Modelos de Implementação do Ciclo Completo:
Conforme aponta o especialista Luís Flávio Sapori, existem três opções principais de arranjo institucional para a implementação do ciclo completo no Brasil [1]:
Opção 1: Polícias Estaduais Unificadas – A unificação das polícias civil e militar em cada unidade da federação, criando-se uma única polícia estadual. Teríamos então 27 polícias estaduais no Brasil, e não mais as 54 existentes no modelo vigente. Cada polícia estadual estaria incumbida das funções de policiamento ostensivo, preservação da ordem pública e de polícia judiciária nos limites territoriais do respectivo estado. Haveria, portanto, apenas um comandante/chefe dessa nova instituição.
Opção 2: Polícias Militares e Polícias Civis de Ciclo Completo – A Constituição Federal estabeleceria que as polícias civis e as polícias militares dos estados teriam, ambas, as funções de polícia ostensiva e de polícia judiciária. Tanto a Polícia Militar quanto a Polícia Civil passariam a ter o segmento fardado, responsável pelo patrulhamento cotidiano, e o segmento investigativo, responsável pela condução dos inquéritos policiais. Na prática, essa proposta significa implantar um setor investigativo na Polícia Militar e um setor de patrulhamento na Polícia Civil. Seria conveniente que polícia militar e polícia civil ficassem responsáveis por cidades distintas, evitando sobreposição territorial.
Opção 3: Ciclo Completo por Tipo de Crime – O ciclo completo seria dividido por competência penal. Cada polícia ficaria responsável por parte dos crimes e contravenções estabelecidas pelo Código Penal. Teríamos, assim, os crimes e contravenções de competência da Polícia Militar e os crimes e contravenções de competência da Polícia Civil. Esse modelo não considera o ciclo completo para ambas as polícias. Na verdade, o que ele contempla é o ciclo completo apenas para a polícia militar, que assumiria prerrogativas na condução de TCO’s bem como de inquéritos referentes a crimes de menor gravidade. À polícia civil restaria se concentrar na investigação dos crimes de maior repercussão pública. O patrulhamento ostensivo continuaria como prerrogativa da polícia militar.
PROPOSTA DE INCLUSÃO DO CICLO COMPLETO NA PEC 1825
Justificativa da Proposta:
A PEC 18/2025 representa o veículo legislativo ideal para a implementação do ciclo completo de polícia no Brasil. Ao tratar das competências federativas em segurança pública e alterar substancialmente o artigo 144 da Constituição Federal, a proposta oferece a oportunidade de corrigir uma anomalia histórica que compromete a eficiência da segurança pública no país.
A inclusão do ciclo completo para as Polícias Militares na PEC 18/2025 é uma medida urgente e necessária para modernizar a segurança pública no Brasil. Esta proposta, fundamentada em estudos acadêmicos, experiências internacionais e na própria realidade operacional das polícias brasileiras, tem o potencial de:
Aumentar a eficiência na apuração de infrações penais
Reduzir a impunidade e, consequentemente, os índices de criminalidade
Otimizar o emprego de recursos humanos e materiais
Fortalecer a integração entre as forças de segurança
Alinhar o Brasil às melhores práticas internacionais em matéria de segurança pública
É importante destacar que a implementação do ciclo completo para as Polícias Militares não significa a extinção da Polícia Civil. Conforme demonstrado pelos modelos internacionais e pelas opções de arranjo institucional apresentadas, é perfeitamente possível a coexistência de múltiplas polícias de ciclo completo, atuando de forma concorrente ou com divisão de atribuições por tipo de crime ou território.
Redação Proposta:
Para implementar o ciclo completo de polícia na PEC 18/2025, propomos a inclusão dos seguintes parágrafos ao artigo 144 da Constituição Federal:
Art. 144. …
…
§ 15. As polícias militares dos Estados e do Distrito Federal, além de suas atribuições de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, exercerão, concorrentemente com as polícias civis, as funções de polícia judiciária, cabendo-lhes a apuração de infrações penais, exceto as de competência da União, por meio de inquérito policial ou outro procedimento para tanto, na forma da lei.
§ 16. Lei complementar disporá sobre a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a compatibilizar as funções de polícia ostensiva e de polícia judiciária exercidas pelas polícias militares e civis, podendo estabelecer critérios de divisão de atribuições por tipo de infração penal, por território ou por outros meios que visem à maior eficiência da persecução criminal.
§ 17. As polícias militares e civis dos Estados e do Distrito Federal terão reconhecidas, constitucionalmente, as atividades de inteligência policial que lhes são próprias, na forma da lei.
Justificativa da Redação Proposta:
Este parágrafo estabelece o ciclo completo de polícia para as Polícias Militares, autorizando-as a exercer, concorrentemente com as Polícias Civis, as funções de polícia judiciária. A redação deixa claro que esta competência é concorrente, ou seja, não exclui a atuação das Polícias Civis, permitindo a coexistência de ambas as instituições. A expressão “exceto as de competência da União” garante que as competências da Polícia Federal permanecem intocadas.
Este parágrafo delega à lei complementar a regulamentação da organização e funcionamento dos órgãos de segurança pública, permitindo flexibilidade para que cada Estado adote o modelo que melhor se adeque à sua realidade. A redação sugere possibilidades de divisão de atribuições (por tipo de crime, por território, etc.), mas não impõe um modelo único, respeitando a autonomia dos Estados e a diversidade de contextos locais.
Este parágrafo reconhece constitucionalmente as atividades de inteligência policial das Polícias Militares e Civis, corrigindo a assimetria criada pela PEC 18/2025, que reconhece esta atividade apenas para a Polícia Viária Federal. O reconhecimento constitucional da atividade de inteligência é fundamental para garantir segurança jurídica e fortalecer a capacidade das polícias estaduais de combater o crime organizado.
CONCLUSÃO
A PEC 18/2025, embora traga avanços importantes para a segurança pública brasileira, apresenta graves omissões e prejuízos para as Polícias Militares. A manutenção do modelo fragmentado de polícias, a ampliação das competências das Guardas Municipais sem compensação para as Polícias Militares, o fortalecimento desproporcional das forças federais e a ausência de valorização profissional das Polícias Militares são alguns dos principais problemas identificados.
A inclusão do ciclo completo de polícia na PEC 18/2025, conforme proposto neste documento, é uma medida urgente e necessária para modernizar a segurança pública no Brasil, alinhar o país às melhores práticas internacionais e corrigir uma anomalia histórica que compromete a eficiência do Estado no combate à criminalidade.
O Brasil não pode continuar sendo o único país do mundo a manter um sistema fragmentado de polícias, que gera ineficiência, desperdício de recursos e baixos índices de elucidação de crimes. A PEC 18/2025 é a oportunidade ideal para realizar esta reforma estrutural, que beneficiará toda a sociedade brasileira com uma segurança pública mais eficiente, integrada e eficaz.
Solicitamos, portanto, o apoio para a inclusão da proposta de ciclo completo de polícia na PEC 18/2025, como um passo decisivo para a construção de um Brasil mais seguro e justo para todos os cidadãos.
A direçao
ASSTBM/RS
REFERÊNCIAS
Sapori, L. F. (s.d.). O Ciclo Completo de Polícia. Apresentação em audiência pública na Câmara dos Deputados. Fórum Brasileiro de Segurança Pública – PUC Minas. Recuperado de https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes- temporarias/especiais/55a-legislatura/unificacao-das-policias-civil-e- militar/documentos/audiencias-publicas/o-ciclo-completo-da-policia
Gazeta do Povo. (2021, 14 de agosto). Ciclo completo de polícia: por que o Brasil é a exceção mundial na adoção da medida? Recuperado de https://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/ciclo-completo-de-policia-por-que-o- brasil-e-a-excecao-mundial-na-adocao-da-medida/
Instituto Sou da Paz. (2024, 12 de novembro). Indicador nacional de esclarecimento de homicídios tem leve crescimento e registra 39% para esse tipo de crime ocorrido em 2022. Recuperado de https://soudapaz.org/noticias/indicador-nacional-de-esclarecimento-de- homicidios-tem-leve-crescimento-e-registra-39-para-esse-tipo-de-crime-ocorrido-em-2022/
G1. (2025, 9 de outubro). Apenas 1 em cada 4 assassinatos é esclarecido no RJ, aponta Instituto Sou da Paz. Recuperado de https://g1.globo.com/rj/rio-de- janeiro/noticia/2025/10/09/apenas-1-em-cada-4-assassinatos-e-esclarecido-no-rj-aponta- instituto-sou-da-paz.ghtml
Câmara dos Deputados. (2025). PEC 18/2025 – Proposta de Emenda à Constituição. Recuperado de https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao? idProposicao=2500080